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徐发成:大力加强政府法制工作 切实保障服务“放管服”改革
浏览次数:540   来源:   作者:   发布时间:2017-08-01    字体:[ ]

安徽省人民政府法制办公室党组书记、主任 徐发成

  简政放权、放管结合、优化服务是深化行政体制改革的核心内容,也是法治政府建设的内在要求。近年来,省政府法制办认真贯彻落实省委、省政府的部署和要求,积极保障服务“放管服”改革,为打造“放管服”改革安徽品牌作出了积极的努力和贡献。

  一、充分发挥政府法制机构的职能作用,保障服务“放管服”改革依法推进

  作为政府法制工作机构,省政府法制办切实履职尽责,充分发挥省政府的参谋、助手和法律顾问作用,努力服务和保障“放管服”改革。

  (一)发挥立法职能作用,保障服务“放管服”改革。一是及时废止修改与“放管服”改革不适应的法规规章。2014年下半年、2015年上半年,对现行的地方性法规和政府规章,对照“放管服”改革的要求进行了全面清理。依照法定程序废止3部、打包修改11部地方性法规,废止21部、打包修改13部省政府规章。同时,将31部地方性法规列入立法计划,分期分批进行全面修订。2015年,完成了13部省政府规章的全面修订工作。截至目前,31部地方性法规的全面修订已完成过半。二是抓紧补齐“放管服”改革的法制短板。针对推进“放管服”改革过程中,法制不够健全完善问题,2014年以来,新制定《安徽省保护和促进台湾同胞投资条例》《安徽省邮政条例》等14部与“放管服”改革配套的地方性法规,新制定《安徽省行政许可中介服务管理办法》《安徽省公共资源交易监督管理办法》等11部与“放管服”改革配套的政府规章。三是全面清理与“放管服”改革不适应的政策文件。分两个阶段对建国以来印发的作为行政管理依据的省政府文件进行了全面清理,为“放管服”改革理顺政策制度机制。目前已完成第一阶段工作,对2001年至2013年3月印发的804件省政府文件宣布失效。

  (二)推进重大决策事项合法性审查全覆盖,保障服务“放管服”改革。主要从三个方面推进政府重大决策事项合法性审查全覆盖:一是在决策内容上,推进所有重大事项合法性审查全覆盖。2015年,省政府印发《安徽省人民政府重大事项合法性审查程序规定》(皖政〔2015〕125号),强调省政府所有重大事项决策方案都要由决策机关法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不得提交会议研究。二是在决策过程上,积极推行合法性审查提前介入机制。2016年,省政府印发了《建立省政府重大决策事项合法性审查提前介入机制实施办法》(皖政办秘〔2016〕245号),从重大决策的动议阶段介入、实行全过程法治保障。省政府法制办认真履行审查职责,对每一件审查事项都从权限、程序、内容三个方面严格审查重大事项涉及的法律和政策问题。一些不符合“放管服”改革精神的措施,都会在合法性审查中得到过滤或纠正,保证了中央的“放管服”改革举措在安徽执行不走样。三是在决策层级上,推动市县健全合法性审查机制。树立全省一盘棋思想,在服务好省政府的同时,加强对各市和省直各部门建立健全合法性审查机制的督促与指导,以开展完善规范性文件合法性审查机制试点为契机,推进全省合法性审查机制全覆盖,确保了“放管服”改革措施在市县落地。目前,全省县级以上行政机关基本建立合法性审查工作机制。

  (三)规范行政执法行为,保障服务“放管服”改革。一是大力推行各类清单管理制度,促进行政管理创新。协同机构编制部门推进政府权责清单、行政权力中介服务清单和公共服务清单建设,对省级保留、取消、调整的行政权力、中介服务以及公共服务事项严格依法提出审查意见,对清单进行全面修改完善,确保行政权力在法治化轨道上运行。二是不断深化行政执法体制改革,促进政府职能转变。推进相对集中行政处罚权改革,在全国率先在公共资源交易管理和旅游管理领域开展相对集中行政处罚权试点;积极探索推进相对集中行政许可权工作,我省去年被中编办、国法办批准纳入国家层面试点范围,有关市、县的试点工作正在积极进行;扎实推进市场监管体制改革,通过实施市场监管统一执法文书、行为规范等“五个统一”,切实提高我省市场监管执法水平。三是强化规范性文件监管,促进提高规范性文件质量。针对行政机关规范性文件中存在的自行设定行政权力、限制行政相对人权利、擅自调整执法主体、增设行政审批条件和程序等与“放管服”改革不相符合的问题,严格依法履行规范性文件前置审查、备案审查和异议审查工作职责,对认定存在违法或不当问题的文件,严格依法作出处理,督促制定机关予以整改到位。四是注重行政权力常态化监督,促进行政机关依法履职。完善执法程序,探索建立健全执法全过程记录、行政执法操作流程、重大执法决定法制审核、行政执法信息化建设和信息共享、行政执法责任制等制度;全面规范行政处罚自由裁量权,督促指导省直38个行政执法部门制定公布了本系统行政处罚裁量权基准;组织开展重点领域执法案卷评查,及时发现和纠正存在的执法违法和不当问题;抓好执法队伍建设,严格执行行政执法人员资格管理和持证执法制度,制定了政府规章《安徽省行政执法人员管理办法》,对行政执法人员的入口关、培训关、出口关进行了规范。

  (四)充分发挥行政复议功能作用,保障服务“放管服”改革。一是加大对行政机关越权行政案件的审查力度。对政府干预市场,以行政命令取代市场决定资源配置,实施地方保护、地区封锁、行业垄断的行为;对行政机关参与微观经济活动,直接或间接参与市场经营活动,干预企业自主经营、干涉企业内部事务的行为;对上级政府及其部门对下级政府及其部门具体行政事务指手画脚,甚至瞎指挥的行为,坚持严格审查,坚决依法纠正。二是加大对市场监管不作为案件的审查力度。积极受理、公正审理与市场监管有关的不作为案件,对确属行政不作为的,依法责令被申请人限期履行市场监管法定职责。三是强化行政复议的监督指导功能。对于在案件办理中发现的涉及“放管服”改革的行政执法和管理中存在的普遍性问题,及时制发行政复议建议书,向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议,要求整改并限时反馈。对与“放管服”改革相关的,具有典型性的行政复议被纠错案件予以通报,以起到警示和教育作用。四是积极推进行政机关参与行政公益诉讼改革试点。我省作为全国检察机关提起公益诉讼改革试点省份,正在积极推进试点工作,我们正在研究建立相应协调机制,对行政机关参与行政公益诉讼提出明确要求,促进行政机关依法全面履行职责,保障“放管服”改革落地落实。

  (五)强化依法行政考核,保障服务“放管服”改革。紧紧围绕服务保障“放管服”改革的目标,进一步完善依法行政考核指标体系,充分发挥考核“指挥棒”在服务保障“放管服”改革中的导向作用。一是优化考核方案设计。将市县、省直部门落实“放管服”改革举措情况,纳入依法行政考核框架;在考核测评方式上,引入社会测评的方式,重点在市县、省直单位推进“放管服”改革成效如何、社会满意度方面,接受社会公众评价。二是科学设定考核指标。考核指标涵盖重大事项决策、规章文件制定、执法行为规范、矛盾纠纷化解等方面,发现重大决策存在失误、规章文件违法增加相对人义务或者减损其权益、行政执法程序违法等不符合“放管服”要求的违法违规行为,相应核扣分值。三是注重考核结果运用。对设区市政府的考核结果,纳入省政府年度目标管理绩效考核体系;对省直部门的考核结果纳入发展目标考核体系,促进全面落实“放管服”改革要求。

  二、法制保障“放管服”改革中需要研究的问题

  法制保障服务“放管服”改革成绩显著,但也存在一些问题,需要予以重视,认真研究解决。

  一是不及时问题。一方面,有些行政权力取消或者下放后,相关法律法规没有及时修改,给执行和监督带来困惑;另一方面,有的“放管服”改革领域急需的法律法规没有及时出台,立法保障工作不到位。

  二是不协调问题。有的行政审批项目涉及多个部门,在下放行政审批权时,有的部门下放了,有的则没有下放,造成工作上的不协调。

  三是不配套问题。法律配套制度大致有两类:一类是法律明确授权要求制定的法规或规章;另一类是法律虽没有明确授权,但是为了保证法律的贯彻实施需要制定的法规或规章。实践中,有的法律明确授权需制定相应的法规或规章,但迟迟未落实;有的配套制度虽然出台,但是缺乏针对性、有效性。这些都直接影响了法律的执行效力。

  四是不一致问题。在工作实践中发现,少数法律法规对同一行为的规范不一致,给实践操作带来困难。

  五是不明确问题。实践中,有的法律规定过于原则,给部门自行扩权留下空间;有的法律规定不明确,成为一些部门擅权的依据。如法律规定企业要向主管部门备案,实践中一些部门把备案变成前置条件,变相实施许可。

  三、对进一步做好政府法制工作、促进“放管服”改革的思考

  保障服务“放管服”改革,政府法制机构责无旁贷,不可或缺。要认真贯彻落实中央和省委、省政府的决策部署,履职尽责,积极作为,主动服务,努力为“放管服”改革提供有力法制保障。

  第一,完善立法和改革决策衔接的工作机制,发挥法制的引领作用。一是建立与综合改革部门的工作沟通机制。及时沟通交流重大改革推进情况,共同研究重大改革措施对法律制度的影响。二是建立重大改革方案与法规文件清理方案并行的工作联结机制。凡重大改革措施需要对现行法规规章和规范性文件进行调整完善的,改革部门在提出改革方案同时,要一并提出法规文件清理的工作方案,同步梳理需要清理的法规文件,及时提出修订草案。三是建立重大改革与立法计划安排的衔接机制。根据重大改革措施推进的工作安排,综合改革部门按照立法程序,将法规规章的立、改、废、释要求,及时通报政府法制机构,由政府法制机构研究列入立法计划,保证与改革相匹配的立法工作有序开展。

  第二,加强行政复议能力建设,发挥法制的规范作用。一是注重研究解决“放管服”改革给行政复议工作带来的新问题。“放管服”改革涉及相关法律法规的修改,如果修改不及时,会给有关行政复议案件审理带来依据上的困惑。如行政机关依据国家和省下放行政审批权的文件规定作出了审批决定,而相关法律法规规定尚未修改,此时的审批决定合法性如何确定,需要明确。二是加强对行政复议工作的指导。定期组织业务培训,采取领导授课、专家讲座、经验交流、业务辅导等方式,提高行政复议队伍整体业务素质,更好地服务于“放管服”改革。

  第三,强化重大决策合法性审查和文件备案审查,发挥法制的保障作用。健全决策程序,加快推进决策程序立法进程,强化合法性审查的刚性约束,推进各级行政机关合法性审查机制全覆盖。一是创新审查方式,实行“开门审查”。借助外力提高审查质量,推行合法性审查提前介入,对法律关系复杂或存在较大法律风险的重大决策事项,予以充分研究和论证。二是严格审查标准,确保“放管服”改革决策法治化。重点加强对违法增加行政机关权力、增加行政相对人义务,违反公平竞争规则、搞地方保护或行业保护等内容的规范性文件的审查工作,做到有错必纠。加强分析研判,审查中可以灵活运用“不抵触”和“相一致”原则,对环境保护、安全生产、行政相对人权利义务保护方面,严格适用“相一致原则”,对促进改革创新,有利于经济社会发展,增进社会福祉的,运用“不抵触原则”进行审查。三是加强审查队伍建设。在健全审查机构设置的同时,采取政府购买服务等方式,充实审查力量。

  第四,强化执法监督和考核评价,发挥法制的促进作用。一是开展深化“放管服”改革专项督查。政府法制机构可以会同监察、机构编制管理、政务公开、效能办等部门,从推进依法行政的角度,重点做好政府职能转变、权责清单建立、权力运行监管细则落实、放权工作有效承接、加强事中事后监管、实行“双随机、一公开”监管全覆盖等事项的督导检查,及时发现“放管服”各环节中存在的问题,依法及时予以纠正。二是将“放管服”改革要求纳入依法行政评议考核体系。对落实不力的部门和地方核减相应分值,强化督查,跟踪问效,强化“放管服”改革的执行力。三是着力推进相对集中行政许可权试点工作。积极指导有条件的地方,探索开展相对集中行政许可权试点工作,提高行政执法效率,进一步优化服务。四是整合监督资源,形成监督合力。将政府法制监督与党的监督、人大监督、司法监督、民主监督、新闻舆论监督等有机结合起来,形成监督合力,发挥行政监督的整体效应和作用,促进和保障“放管服”改革。